Powstaje Rada Lotnicza
17 maja 1916 roku podsekretarz stanu w ministerstwie wojny Harold Tennant ogłosił w Izbie Gmin, że rząd powołuje Radę Lotniczą (Air Board). Miała ona koordynować pracę dwóch rywalizujących ze sobą brytyjskich formacji lotniczych: Royal Flying Corps, podległego armii, i Royal Naval Air Service, należącego do marynarki. Przewodniczącym rady został lord George Curzon, członek gabinetu. Była to odpowiedź na wielomiesięczną krytykę stanu brytyjskiego lotnictwa, ale jej uprawnienia od początku budziły wątpliwości.
Dwa lotnictwa i jeden rynek
Od wybuchu wojny armia i marynarka rozwijały lotnictwo osobno. Każda zamawiała własne samoloty i silniki, często u tych samych wytwórców, i konkurowała z drugą o ograniczone moce przemysłu. Marynarka nie poprzestawała na zadaniach morskich: jej lotnicy bronili kraju przed sterowcami, a na początku 1916 roku Admiralicja zaczęła tworzyć dywizjon do bombardowania niemieckiego przemysłu. Zimą 1915/1916 na froncie zachodnim brytyjscy lotnicy ponosili ciężkie straty w czasie „plagi Fokkerów”, a nad kraj bezkarnie nadlatywały niemieckie sterowce, które w styczniu dotarły aż do Midlands. W prasie i w parlamencie coraz częściej domagano się ministra lotnictwa, który miałby taką samą pozycję jak pierwszy lord Admiralicji i minister wojny.
Najgłośniejszym krytykiem był Noel Pemberton Billing, były oficer lotnictwa marynarki i założyciel wytwórni lotniczej, która później przyjęła nazwę Supermarine. W marcu 1916 roku jako kandydat niezależny wygrał wybory uzupełniające w okręgu East Hertfordshire. W Izbie Gmin ostro atakował rząd i państwową wytwórnię Royal Aircraft Factory, której samoloty uważał za przestarzałe i zabójcze dla własnych pilotów. Na skutek jego oskarżeń premier powołał komisję śledczą, kierowaną przez sędziego, do zbadania zarządzania Royal Flying Corps.
Nieudany komitet Derby’ego
Pierwszą próbą uporządkowania sprawy był Wspólny Wojenny Komitet Lotniczy (Joint War Air Committee), który premier Herbert Henry Asquith powołał 15 lutego 1916 roku pod przewodnictwem lorda Derby’ego. Miał koordynować zaopatrzenie i konstrukcję sprzętu obu formacji. Przetrwał niecałe dwa miesiące. Nie miał władzy wykonawczej, a przedstawiciel Admiralicji nie mógł niczego postanowić bez zgody jej zarządu. 3 kwietnia Derby złożył dymisję. Pisał premierowi, że między oboma lotnictwami istnieje zasadnicza niezgoda i że nie da się ich bardziej zbliżyć, dopóki nie zostaną połączone w jedną służbę, co jego zdaniem kiedyś musiało nastąpić, ale w czasie wojny było praktycznie niemożliwe.
Sprawę podjął Curzon, przewodniczący Tajnej Rady. W memoriale rozważał nawet utworzenie ministerstwa lotnictwa i odrębnych sił powietrznych, ale zaproponował rozwiązanie pośrednie: radę lotniczą o szerszych uprawnieniach, która miała przygotować grunt pod przyszłe ministerstwo. Minister wojny lord Kitchener uznał, że rada może się przydać, zastrzegł jednak, że reprezentanci obu formacji nie mogą w niej zobowiązywać Admiralicji ani Rady Armii. Pierwszy lord Admiralicji Arthur Balfour odpowiedział, że rodzaj sił zbrojnych prowadzący walkę powinien sam odpowiadać za swój sprzęt, ludzi i operacje, a lotnictwo morskie powinno być autonomiczne. Przyznał jednak, że politycznie sytuacja jest poważna i że nie będzie przeszkadzał, jeśli koledzy uznają zmianę za konieczną. Komitet Wojenny rządu zdecydował o powołaniu rady 11 maja.
Rada bez władzy
Tennant przedstawił izbie jej zasady w czasie debaty, w której konserwatywny poseł William Joynson-Hicks wzywał rząd do stworzenia silnego lotnictwa. W skład rady weszli przedstawiciele marynarki i armii oraz lord Sydenham jako członek niezależny, a w Izbie Gmin miał ją reprezentować major John Baird. Rada mogła dyskutować o ogólnej polityce lotniczej, o wspólnych operacjach obu formacji i o typach potrzebnych samolotów, koordynować dostawy i zapobiegać konkurencji między ministerstwami. Była jednak tylko organem doradczym. Jeśli Admiralicja albo ministerstwo wojny odrzuciły jej zalecenia, przewodniczący mógł jedynie przekazać sprawę Komitetowi Wojennemu. Tennant zapowiedział, że rada zastanowi się też nad przyszłym ministerstwem lotnictwa, ale stwierdził, że tworzenie go w czasie wielkiej wojny spowodowałoby zbyt wiele zamieszania.
Krytycy nie kryli rozczarowania. Winston Churchill chwalił wybór Curzona, ale dopytywał, czy rada będzie mogła cokolwiek zamówić bez zgody obu ministerstw, i usłyszał, że nie. Pierwsze posiedzenie odbyło się 22 maja. Curzon zapowiedział, że żadna sprawa związana z lotnictwem nie będzie dla rady obca. Brak władzy wykonawczej szybko jednak doprowadził do konfliktu z Admiralicją. Na przełomie 1916 i 1917 roku rząd zastąpił radę Curzona nową, z szerszymi uprawnieniami, pod przewodnictwem lorda Cowdraya. Dopiero w styczniu 1918 roku powstało ministerstwo lotnictwa, a 1 kwietnia 1918 roku z połączenia obu formacji utworzono Royal Air Force, pierwsze na świecie samodzielne siły powietrzne.